Калинкина М.Ю.[1]
Организационные структуры управления: теория и практика
Как свидетельствует опыт использования организационных структур управления на местном уровне, в мировой практике применяются различные структуры управления, но все они, по большей части, выполняют одни и те же присущие им функции, наделены объемом одних и тех же прав и отличны друг от друга не так разительно. В основе их построения положены традиционные подходы, базирующиеся на признаках: реализации стратегии, совершенствование и результативности.
Известно, что общие принципы построения и классификации организационных структур, определения эффективности их функционирования, выработанные мировой наукой и практикой, приемлемы и для исследования организационных структур местных органов власти и управления. В этой связи важно знать как формировались, функционировали и развивались эти организационные структуры, адаптируясь к новым рыночным условиям.
Традиционные организационные структуры являются более привычными и удобными. Их преимущества состоят в четком разделении функций, иерархической соподчиненности всех звеньев управления, упорядоченности системы правил и стандартов, определяющих функционирование органов управления. Недостатки заключаются в жесткой заданное поведения, трудностях организации взаимосвязей внутри организации, неспособности к быстрым нововведениям[2]. Но они часто сдерживают реализацию стратегии социально-экономического развития региона и крупного города. Причина тому сложившаяся система бюджетного планирования, установившиеся градостроительные нормы и процедуры, ведомственные социально-технические нормативы, неразвитая нормативно-правовая база и другое. На сохранение прежних организационных структур оказывает влияние бюрократическая корпоративная культура. В ее рамках работники ориентированы на работу по административной вертикали, а не на взаимодействие с различными местными сообществами (на равных правах) в целях местного развития.
Однако, как пишет Л.М. Велихов, есть и другой подход. Можно идти по пути совершенствования и используя для органов местной власти крупных муниципальных образований комбинацию структур различных типов [3]. Для относительно небольших городов организационная структура управления также должна соответствовать задачам переходного периода и способствовать становлению и развитию в них рыночных отношений.
Основой взаимодействия администрации города с хозяйствующими субъектами всех форм собственности становятся договорные отношения, что ставит их в положение равноправных партнеров. Кроме того, возрастает регулирующая функция администрации города, которая должна, с одной стороны, поощрять любое предпринимательство, стимулируя его сферу деятельности, с другой - формировать механизмы взаимодействия хозяйствующих субъектов на взаимовыгодных партнерских отношениях.
Организационная структура управления хозяйством города может создаваться в два этапа. На первом этапе неизбежно сосуществование административного (в большей мере регулируемого) управления с формированием и становлением рыночных отношений. На втором этапе структуры управления модифицируются в структуры рыночного типа, в которых методы опосредованного воздействия будут преобладать над непосредственными, административными методами. В рыночные отношения будут втягиваться такие сферы деятельности, традиционно находящиеся под контролем государственных органов, как образование, культура, спорт, здравоохранение[4]. Одновременно будет возрастать защитная социальная функция городской администрации.
Организационная структура управления хозяйством большинства городов России, построенная на традиционных принципах организационного проектирования, не в полной мере отвечает целям перехода хозяйства к рыночным отношениям, не обеспечивает эффективного взаимодействия структурных подразделений[5]. Оптимизация структуры управления хозяйством города требует перераспределения функций, объема управленческой деятельности руководящих кадров администрации и специалистов структурных подразделений.
Организационная структура системы управления (ОССУ) — это внутреннее строение любой социальный системы [6], то есть способ организации элементов в систему, совокупность устойчивых связей и отношений между ними. Организационная структура системы управления является не только основой существования количественно определенной системы управления, но и формой, в рамках которой протекают изменения, зреют предпосылки для перехода системы в целом в новое качество.
Организационные структуры систем управления отработанные в течение определенного периода и сформированные наукой в различные виды можно классифицировать на формальные и неформальные, механистические (бюрократические) и органистические, стратифицированные” и “совмещенные” организационные структуры системы управления, линейные, функциональные и комбинированные, матричные и дивизиональные.
Определяя особенности функционирования каждой такой структуры, их позитивные и негативные характеристики и ориентируясь на общие для всех критерии, можно условно разделить их на следующие типы: бюрократическая, функциональная, дивизиональная, продуктовая, региональная, адаптивная, органическая, проектная, матричная, конгломератная, централизованная, децентрализованная, интеграционная.
Одной из самых главных проблем организационной структуры системы управления постепенно становилась проблема гибкости. Эту проблему пытались решить, создавая новые варианты комбинированных структур путем внедрения новых элементов, что вызвало к жизни новые организационные структуры управления, такие как с временными (создаваемыми на срок) органами, с комитетами, управление по проекту (продукту, объекту), матричные структуры и т.д. Все эти варианты организационной структуры управления получили общее название программно-целевых структур[7]. При этом роль и место руководителя программы меняется в зависимости от условий, в которых осуществляется управление. Сущностное отличие организационной структуры системы управления программно-целевого типа от других структур базируются на комплексном управлении всей системой в целом, как единым объектом, ориентированным на определенную цель.
Дальнейшее совершенствование организационные структуры систем управления получили в 70-е годы и связано это было с развитием специальных горизонтальных механизмов матричного типа, действующих в рыночно-сбытовом направлении. Организации такого типа вызывали активизацию человеческого фактора. То есть партисипативные организации или организации, построенные на участии работников в управлении, которые предоставляют своим членам возможность участвовать в решении вопросов, касающихся их работы[8].
В условиях развития рыночных отношений расширения и диверсификации производства успех достигается децентрализацией управления и это стало главной тенденцией изменения организационных форм крупных компаний. Процессы децентрализации и разукрупнения неразрывно связаны с поэтапным переходом от линейно-функциональных к дивизиональным и матричным структурам управления и от них — к сетевым организациям. Последняя форма получила широкое распространение в мировой практике как наиболее надежное средство выживания предприятий, прежде всего, малого бизнеса в условиях жесткой рыночной конкуренции.
По мере развития новейших информационных технологий, средств телекоммуникаций сетевые структуры могут постепенно трансформироваться в новый вид — виртуальные структуры.
Виртуальные организации[9] представляют собой сеть делового сотрудничества, включающую основной бизнес данной организации, ее внешнее окружение (поставщиков, потребителей и т.д.), функционирование которых координируется и объединяется с помощью современных информационных технологий и средств телекоммуникаций.
В настоящее время на международном уровне стал доминирующим дивизиональный подход к построению организационных структур систем управления.
Дивизиональные (отделенческие) структуры управления (от англ. слова division - отделение, подразделение компании) являются наиболее совершенной разновидностью организационных структур иерархического типа и даже порой их считают чем-то средним между бюрократическими (механистическими) и адаптивными структурами[10]. Дивизиональные структуры управления принято характеризовать как сочетание централизованной координации с децентрализованным управлением (децентрализация при сохранении координации и контроля).
Подводя итог рассмотрения дивизиональных структур, необходимо подчеркнуть их достоинства, недостатки и условия наиболее эффективного применения. В качестве преимуществ данного вида структур можно назвать:
· возможность быстрого реагирования на изменения, происходящие во внешней среде и адаптации к новым условиям;
· ориентация на достижение конечных результатов деятельности компании (производство конкретных видов продукции, удовлетворение потребностей определенного потребителя, насыщение товарами конкретного регионального рынка);
· уменьшение сложности управления, с которой сталкиваются управляющие высшего звена;
· перенесение ответственности за прибыль на уровень дивизионов, децентрализацию принятия оперативных управленческих решений;
· улучшение коммуникаций; развитие широты мышления, гибкости восприятия и предприимчивости руководителей отделений.
К недостаткам следует отнести:
· иерархичность и противопоставление целей отделений общим целям развития компаний;
· возможность возникновения конфликтов, в частности, в случае дефицита централизованно распределяемых ключевых ресурсов;
· слабая координация деятельности отделений (дивизионов), разобщенность;
· увеличение затрат на содержание управленческого аппарата вследствие дублирования функций в подразделениях и увеличения численности персонала, затруднение осуществления контроля сверху донизу;
· возможное ограничение профессионального развития специалистов подразделений, поскольку их коллективы не столь велики.
Организационные структуры становятся более гибкими, они предполагают создание и функционирование временных творческих подразделений. Все эти тенденции из сферы менеджмента коммерческих организаций постоянно проникают в государственный менеджмент, в том числе в региональное и муниципальное управление. Для подавляющего большинства органов местной власти современной России наибольший эффект может обеспечить адаптивный тип организационных структур, что обусловлено динамизмом переходного периода.
Таким образом, следует выбирать такую организационную структуру, которая соответствует стратегическим планам органов местной власти, обеспечивает им эффективное взаимодействие с окружающей средой и достижение намеченных целей.
Организационная структура системы управления показывает область ответственности каждого работника и его взаимоотношения с другими работниками структурных подразделений. Если все взаимосвязи, описываемые организационной структурой управления, применены правильно, то они ведут к гармоничному сотрудничеству и общему стремлению выполнить поставленные перед предприятием задачи. Организационная структура показывает, кто и за какие участки работы отвечает. Она показывает взаимодействие (коммуникацию) отдельных участков между собой, позволяет и требует на всех уровнях управления применения здравого смысла и способности оценивать обстановку.
В методическом и организационном аспектах проектирование новой структуры можно подразделить на несколько этапов[11]. Проектирование этапов разработки организационной структуры адекватно процессу планирования вообще.
Оптимизация организационной структуры управления предполагает наличие определенной информации, например, общая характеристика объекта управления; цели и задачи управления; наличие материальных ценностей у предприятия и поставщиков; маршрут движения информационных потоков; число уровней управления; количество подразделений, входящих в объект управления; квалификация работающих по специальностям и должностям; уровень механизации и автоматизации работ[12].
При разработке организационных структур управления целесообразно руководствоваться принципами: единоначалия в данной организации; иерархичности в структуре управления; формирования общего контура модели управления; направлениями информационных потоков с целью обеспечения информацией каждого рабочего места и структурных подразделений; определением, распределением и перераспределением функциональных обязанностей; степени ответственности и форм контроля в проектируемой структуре управления, что будет способствовать формированию искомой организационной структуры системы управления.
[1] Аспирант Кельнского университета и Российского государственного гуманитарного университета. Адрес электронной почты - Marina.Kalinkina@mail.ru
[2] Брячихин А.М. Россия – город – власть. – М., 2000. – С. 16.
[3] Велихов Л.М. Основы городского хозяйства. – М., 2001. – С. 59
[4] Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация.- М., 1997. - С. 89
[5] Совершенствование структуры управления и его значение в рамках реализации городских программ и демократизации общесвтенной жизни.М.//Симптом № 3 (51), 1997.
[6] Социальное управление: Словарь/ Под ред. В.И. Добренькова. – М.: Издат. МГУ, 1994. – С. 98-99.
[7] Саймон Г., Смитбур Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. – М., 1995. – С. 78.
[8] Сборник документов и материалов по вопросам международных связей и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. – М.: Научная книга, 2003. – С.12.
[9] Управление организацией. Энциклопедический словарь. – М.: ИНФРА-М, 2001. – С. 58.
[10] Управление организацией. Энциклопедический словарь. – М.: ИНФРА-М, 2001. – С. 64.
[11] Кабушкин Н.И. Основы менеджмента. – М.: Новое знание, 2004. - С. 57.
[12] Управление городской собственностью: центр+город, современные концепции. – М. //Симптом, 2000. –
С. 12.